邢致远:授人以鱼 不如授人以渔 ——对于民办博物馆扶持政策的几点思考

http://www.balujun.org 2014-01-09 08:48:39 网友评论 0

    2010年,国家文物局、民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、文化部、国家税务总局印发了《关于促进民办博物馆发展的意见》,对探索支持民办博物馆建设与发展、提高民办博物馆的专业化水平发挥了积极的指导作用。全国各地对于扶持民办博物馆发展都进行了探索和实践,很多地区相继出台了扶持政策,受到社会的关注。
 
民办博物馆扶持政策出台情况
  
    国家文物局于2011年开展“国有博物馆对口帮扶民办博物馆”试点工作,印发了《关于开展“国有博物馆对口帮扶民办博物馆”试点申报工作的通知》。通过委托省级文物行政部门组织国有博物馆对民办博物馆的藏品保护、陈列展览、科学研究、人才培养等业务活动实施“一对一”的帮扶。最终确定了三个试点项目:山西博物院帮扶广灵剪纸艺术博物馆展示服务提升;上海博物馆帮扶上海琉璃艺术博物馆藏品保管提升;四川成都武侯祠博物馆帮扶成都华通博物馆展示服务提升。2013年,国家文物局印发了《关于推进国有博物馆对口支援民办博物馆工作的意见》,要求国有博物馆发挥资源优势,以自愿、无偿的方式,“一对一”地持续(一般不应短于3年)帮扶民办博物馆的藏品保护、陈列展览、科学研究、人才培养等业务活动和规范化管理,争取受援民办博物馆达到或接近国家三级博物馆的水平,培育一批法人治理结构规范、专业水平高、社会影响力大的优质民办博物馆,并积极推动民办博物馆与国有博物馆在合作中相互借鉴,共同进步,在竞争中优势互补,相互促进。
 
  各地十分重视民办博物馆的建设与发展。据不完全统计,以地方党委或政府名义出台相应扶持政策的地区有:成都市、嘉兴市、慈溪市、柳州市、上虞市、绍兴市、宜兴市、永康市等;地方党委或政府以转发文件的方式,出台相应扶持政策的地区有:北京市朝阳区、余姚市等;以文物部门单独行文或联合有关主管部门出台相应扶持政策的地区有:重庆市、南通市、天津滨海新区、常州市武进区、海宁市、深圳市等。长沙市制定了《民办博物馆管理办法》,淄博市公布了促进民办博物馆发展的意见,常州市、扬州市正在调研和制定民办博物馆管理的相应政策。
 
  扶持的形式主要包括制定本地区民办博物馆事业的发展规划、促进民办博物馆发展的意见,以及对于民办博物馆发展的具体扶持办法等。这几种形式中以具体的扶持办法为主。扶持内容主要有以下几方面:
 
  土地划拨   民办博物馆建设中的土地需求一直是发展的瓶颈。目前大部分地区都对土地划拨、使用予以一定的支持。上虞市鼓励和促进的意见中指出,“民间资金投资建造博物馆所需土地优先供给,可按‘非营利性公共文化设施用地’划拨方式供地,也可以协议出让方式供地。同一规划地块有两家以上(含)申请者的,以挂牌方式公开出让。”
 
  经费补贴和奖励   经费扶持是当前扶持政策中最重要的部分,由补贴和奖励两个部分构成,集中在场馆建设、陈列展览、免费开放等方面予以扶持。值得注意的是,部分地区已经开始在其他方面进行扶持。苏州市扶持政策中包括“民办博物馆组织本馆展品赴境外(含港澳台地区)博物馆展出的,根据展览时间、展品数量等,经评审认定,给予补助,最高不超过10万元/次。”“民办博物馆在省级以上出版社出版学术专著的,经评审认定,按出版费用的10%给予补助,最高不超过5万元/次。民办博物馆负责承担市级以上科研课题的,经评审认定,按课题经费的5%给予奖励,最高不超过2万元。”
 
  人员引进和奖励  余姚市的政策提出“对民办博物馆的从业人员在职称评定等方面与国有博物馆从业人员同等对待”。深圳的扶持办法提出“在民办博物馆任职的人员,可依照我市办理人才居住证、引进人才、高层次人才认定的相关规定,申请办理人才居住证、入户手续,在住房、配偶就业、子女入学等方面享受相应的优惠政策。”北京市朝阳区提出“有重大学术成果,对朝阳区文博事业发展做出杰出贡献的民办博物馆从业者,可申报朝阳区专业人才奖励。”
    现行民办博物馆扶持政策中值得关注的几个问题
 
  (一)扶持对象如何确定
 
  目前,对于设立民办博物馆的审批部门、审批程序、审批的实质要件缺少明确的规定。现实存在的民办博物馆有多种形式,第一种为文物部门同意设立,并在民政部门注册为民办非企业单位法人(个别在工商管理部门注册为企业法人)的民办博物馆;第二种为未经文物部门审核同意,已经在民政部门注册为民办非企业单位法人的民办博物馆;第三种为文物部门同意设立,未到民政部门登记的非法人单位;第四种为没有经过任何部门审核、登记、注册的民办博物馆等等。即使在第一种情况中,还存在各级文化、文物部门多头审批设立的现象。民办博物馆涉及的对象十分复杂,在没有明确的审批规范即“准入门槛”的情况下,如何界定扶持对象的范围、标准和要求,需要各级行政部门谨慎把握,以免出现未经登记注册自行设立的博物馆得到扶持、或者为了得到扶持而临时突击设立博物馆的现象。此外,是否需要对民办博物馆的运营状况进行综合考量后再决定能否实施扶持需要进行探索。
 
  (二)扶持政策如何制定
 
  扶持政策应经深入研究和严密论证后再行实施。以现行的部分地区扶持办法为例:有的地区将民办博物馆建馆级别定为省级、市级、区级,满足级别、面积等条件的非国有博物馆可享受相应的奖励。笔者认为这一级别的界定方式有待探讨;有的地区提出对于经省文物行政主管部门批准、获得省级称号和经国家文物行政主管部门批准、获得国家级称号的民办博物馆,市财政一次性给予相应的补助。对于“称号”如何理解?有的地区提出“经文物等行政部门审查后认定为非营利性民办博物馆的”,可按“非营利性公共文化设施”给予扶持,其中审查程序如何进行?还有的地区提出“引进民营资本投资建设集民办博物馆群、文物古玩市场、花鸟市场、旅游餐饮娱乐为一体的民办博物馆产业链,作为重要的爱国主义教育基地、文化休闲、旅游场所 。”这一产业链的形式值得商榷。此外,民办博物馆一旦终止,其享受扶持的土地、场馆等公共资源如何收回,都需要明确的政策规定。
 
  (三)扶持经费如何监管
 
  对于民办博物馆的扶持经费都来自于各级公共财政,用通俗的话表述,就是花“纳税人的钱”。公共财政支出是以政府为主体,为满足社会成员的公共需要进行的资金的支出活动。目前,注重分配多于绩效是公共财政支出存在的共性问题,尽管主管部门已逐步开展绩效评价,但支出分配情况仍是实际绩效评价工作集中的重点,全面科学的财政支出绩效评价制度体系亟须建立完善。和国有博物馆一样,对于民办博物馆也应该进行专项经费审计、绩效考评并予以公示。对于合理使用、分配专项资金并取得良好社会效益的应给予适当鼓励,对于挪用、滥用专项资金的除了收回该项经费外,应在一定范围内予以通报并取消今后的扶持资格;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。只有对扶持经费进行审计和考核,才能有效推进公共财政支出的公开、公正、公平,保障社会公众的合法权益。
 
  (四)扶持效果如何考评
 
  国际博物馆协会对于博物馆的定义和职能有明确的阐述,国际博物馆协会职业道德准则也被认为博物馆专业人员实行之最低要求的职业道德总规定。体现公益文化属性和发挥基本职能是博物馆必须承担的社会责任和义务,藏品搜集与保护、科学研究、展示传播和教育服务是博物馆的基本功能和社会职责,从这一角度而言,国有和民办之间没有本质差别。民办博物馆的各项业务工作都应当坚持社会效益第一的原则,普及科学知识,弘扬科学精神,清晰地诠释博物馆的教育目标、理念与思想,反映主流价值和审美需求。国家文物局《民办博物馆设立标准》征求意见稿中“对未达到本标准的,在本标准颁布实施后两年内通过年检、评估、督导等机制促其完成整改,拒不整改或经整改仍达不到相应标准的,由所在地省级文物行政部门依法取消其办馆资格”的规定就是明确的导向。对于一些没有履行义务和职责的所谓“博物馆”,不但不应纳入扶持的范围,还应该依据有关规定采取相应的措施,从而促进博物馆自觉遵守行业准则和职业道德,树立博物馆群体的良好形象。
 
    对于制定民办博物馆扶持政策的几点建议
 
  对于民办博物馆的“扶持”不应仅仅局限于经费、土地、场所的有形资源的补助,而是内涵和外延都更为丰富的系统化工程。
 
    (一)从博物馆职能方面看待扶持
 
    收藏   藏品保管一直是民办博物馆的薄弱环节,帮助其建立藏品档案、藏品数据库,建立健全藏品总账、分类账。完善保管条件,有文物收藏的博物馆逐步建立恒温恒湿的文物库房、标本室,藏品出入库制度、藏品安全检查和养护制度;对珍贵藏品实行专门保管。有条件的博物馆根据其自身特长申报文物修复资质。
 
    展示   展示是民办博物馆的重要社会职能。组织专家对民办博物馆的陈列展览大纲进行论证。通过政府采购等多种手段鼓励民办博物馆策划、举办原创性展览,协调组织参与各类联合展览、巡回展览,帮助其与国内外博物馆联系,引进、送出优秀的陈列展览或者参与文物外展。
 
    服务  支持民办博物馆在充分发挥社会效益的同时积极进行文化创意产业的尝试,培育民办博物馆文化创意产品基地和园区,开发各类博物馆文化产品。根据自身特点开展博物馆衍生服务项目和教育项目。
 
  (二)从民办非企业单位必备要素方面看待扶持
 
  鼓励民办博物馆优先招聘专业人才,鼓励民办博物馆的专业人员参加各类专业技术职务的评审,有针对性地对民办博物馆在岗的管理、业务人员进行专门培训。尝试建立专业人员轮岗、交流制度,鼓励国有博物馆和民办博物馆之间的人才流动。
 
    尝试参照西方国家博物馆基金会形式吸纳社会资本投入,争取获得社会各界的捐赠、资助和帮助。对于重大基本建设项目可以给予免息或低息贷款,对于社会效益良好、或者对公益性文化事业作出重大贡献的民办博物馆,给予适当的物质奖励。
 
    积极为民办博物馆征集藏品提供线索,为其提供藏品鉴定服务。采取多种方法鼓励民办博物馆投资人将珍贵藏品捐献给国家。尝试进行民办博物馆之间的藏品借展、交换、调拨。完善民办博物馆藏品法人财政所有权的确权制。
 
  (三)从博物馆行业管理角度看待扶持
 
  行业管理   对符合博物馆评审标准的民办博物馆授予国家一、二、三级博物馆的称号。鼓励民办博物馆加入博物馆行业协会。通过行业组织促使民办博物馆与国有博物馆之间互通业务信息,加强行政部门对其的指导和监督,通过行业自律促使民办博物馆自觉、依法开展各项业务活动,发挥社会服务职能。
  
    体制改革   健全民办博物馆的法人治理结构,尝试进行博物馆理事会、监事会的管理模式,明确民办博物馆作为独立法人相对应的责权利。在民办博物馆进行董事会监事会制度试点。促使其具备完备的组织管理、资产管理使用、劳动用工等制度,并接受登记管理机关和业务主管(指导)单位的业务指导、监督管理和年度检查。作为民办非企业法人的民办博物馆,应该从法人治理、诚信建设、社会评价等方面进行检讨。在法人治理方面,要完善注册登记手续、制定规范章程、明确组织机构、执行财务制度、接受审计审核;在诚信建设方面,要建立信息公开制度、遵守法律法规和规章制度。
 
  对口帮扶   建立国有博物馆对口帮扶民办博物馆常态工作机制,鼓励中央地方共建博物馆和国家一级、二级、三级博物馆,以及有条件的行业博物馆、专题博物馆,在博物馆建设和管理方面,特别是专业人员培训、陈列大纲制作、藏品保护修复、藏品档案制作、安防消防设施配备等方面对口帮扶相应的民办博物馆。将对口帮扶情况纳入国家等级博物馆定级评估和运行评估指标体系。
 
  近年来,社会各界对于民办博物馆逐渐关注,主要与地方经济的稳定发展、民间收藏热的持续升温、文化产业的异军突起有密切联系,但其中也有很多问题值得我们深入地探讨和思考。在对民办博物馆扶持发展的时候,如何更好地配置公共资源、监管公共资金、维护公共利益,都是行政部门必须面对和解决的重要课题。
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